國有資本運營公司的出現是中央關于深化國企改革的頂層設計，是中國特色社會主義理論在國有企業管理領域的實踐創新。頂層設計的基礎是這件事的底層邏輯，這個底層邏輯就是要解決政府用行政手段直接管理企業的弊端，在國企領域發揮市場配置資源的決定性作用，達到讓國有企業的自主經營決策權回歸企業，讓出資人對國有企業的監管權回歸國有資本運營公司，讓政府對國有企業的公共管理職能回歸相關部門。其中，國有資本運營公司作為國有資本的市場化、專業化、規模化運作平臺，就是要在政府與企業之間搭建橋梁，以資本為紐帶、以產權為基礎，依法獨立開展國有資本運營工作，從而在體制上形成“國資監管機構—國有資本運營公司—國有企業”三級國有資產管理框架。
黨的十九大報告指出，深化國有企業改革要發展混合所有制經濟和培育具有全球競爭力的世界一流企業，同時還指出，國資國企要力爭建設一批在國際競爭中能夠占主導地位的領軍企業，力爭建設一批在全球行業發展中有引領作用的龍頭企業，并在全球同行業中有話語權和影響力的國際一流企業。黨的二十大更是提出國資國企改革的六大中心任務，其核心目標就是讓國有企業在國際競爭中不亞于任何其他性質的企業。未來，各級國資監管部門和國資企業都會陸續提出建設國際一流、國內一流或者行業一流企業的目標體系和路徑，而國有資本運營公司的作用就是沿著這個路徑，在漸次培育世界一流企業過程中把國有資本做強做優做大。
從中央的頂層設計上看，各級各類國資運營公司的職能定位和發展路徑是非常明確的，但各地區、各層級國資運營公司所面臨的具體情況卻又千差萬別，因此造成各地國資運營公司的發展模式和操作路徑有所不同。由于各地國有企業的經濟實力和發展環境差異，或者說剔除掉一些類似于行政效率、發展理念等方面的非市場因素，各地國有企業市場主體的質量優劣是關鍵因素。因為國資運營公司是站在國有企業肩膀上的企業，可以說國資運營公司的質量在很大程度上取決于當地國資國企的發展水平。在有好的國有經濟或國有企業的地區，國資運營公司就相對容易做得更好，國資運營公司與國有企業的良性互動造就了整體上良好的國企發展環境。雖然這讓很多落后地區國資運營公司找到了自身難以做強做優做大的客觀理由，但國資運營公司對國有企業的反作用也同樣重要，只要走的路徑正確、干的方法得當，也會培育出好的國有企業群體。
知道差距和找到問題的原因就是事情成功的一半，但是要想讓落后地區國資運營公司發揮作用，光憑著一腔“努力奮斗”的熱情是沒有實質性作用的，關鍵要看當地國資運營公司的操作路徑選擇是否正確。從全國國企的發展現狀分析，各地國企的數量和質量也符合數學上的“正態分布”模型。例如，全國各地地方國企（不包括央企）數量和質量方面的排名數據，基本格局與中國的經濟地理階梯式分布完全匹配，國企數量多、整體質量好的省區，包括北京、江蘇、上海、廣東、山東、浙江等省、直轄市全在東部發達地區，而國企數量少、質量也較差的省、自治區包括西藏、青海、寧夏、甘肅、吉林、內蒙古等西部和東北欠發達地區，其余大部分省份基本處于中等發展水平。因此，作為相對落后的國有資本運營公司如何在這個基礎之上發揮作用是問題的關鍵。
其實從每個地區國企的綜合實力來比較，我們更關注各地區那些處于優秀區間的國企數量多少和質量好壞，例如，國企上市公司實力排名，更能體現出不同地區國資運營公司的運作基礎。國資運營公司當然希望能夠擁有更多出類拔萃的國有企業股權并與其合作，因為它們能代表這個地區的國資國企最高水平，而且也會拉高這個地區的國企平均水平。因此，國資運營公司能不能較快做強做優做大當地國有資本，一定程度上決定于這個地區優秀國企的規模和實力。所以我們的問題是如何增加某個地區優秀國企的數量和同步提高國企的整體質量，從而間接夯實國資運營公司的運作基礎，這是欠發達地區國資運營公司發揮作用的現實路徑，以下嘗試從三個方面來分析。
一是不斷增加含國資企業的數量。
如果增加當地的國有企業的數量，理論上能夠大概率得出：優秀國企或者國資參控股上市公司占比也會同步提高。這是什么邏輯呢？按通常的理解，原來所說的國有企業似乎應當盡量存在于戰略性、基礎性和涉及國計民生的公益性領域，而在商業化、市場化和競爭性的領域，應當更多地讓其他所有制企業充分發揮作用，國有資本盡量少參與。其實按照黨的十九大、二十大提出的深化國有企業改革發展方向，國有資本除了要鞏固戰略性、公益性、基礎性領域以外，還要盡量多地在其他領域與非國有資本進行混合，讓混合所有制成為社會主義基本經濟制度的主要實現形式，那就意味著，未來絕大多數行業和領域都應當有國有資本的存在，在堅持“兩個毫不動搖”基礎上，國有資本的存在比例應當服從于體制機制活力、運營效率、資本回報率和市場影響力等高質量發展需要，而不是簡單地把民營資本與國有資本按照行業類別完全割裂開來。這樣一來，各種國有全資、控股、參股的“國資企業”總數量就越來越多了。那么既然含國資的企業的總量多了，同一類產品或服務就可以有很多企業在干，其中能力強、效益好、機制活、品牌大的好企業自然也就多了，國有資本運營的成效也就整體上提高了。
所以，國有資本運營公司應當通過推動混合所有制來增加國有企業的數量，借助全社會更加市場化、專業化的力量來實現國有資本的保值增值，這是比較現實的有效途徑，也是國有資本運營公司開展股權運作的必然選擇。當然，這個辦法與20世紀50年代的“公私合營”思路似曾相識，但如今的混合所有制是完全建立在現代產權制度基礎上的依法自愿混合，是以產權保護制度為基礎、采取真正市場化監管模式形成的混合所有制，絕不是簡單意義上的搞壟斷或搭便車。雖然這個做法不一定能馬上見效，而且還存在很多的不確定性，但這是符合新時代社會主義基本經濟制度發展方向的，雖然有難度，也應該堅定不移地走下去。
二是不斷提升含國資企業的整體治理水平。
提升國有企業整體治理水平是解決國有企業做強做優做大和國有資本保值增值的根本辦法，因為企業的整體治理水平高了，那么從概率上看，出現有核心競爭力的好企業的機會自然就多了。雖然中國企業無論是規模還是實力在全球也有很多頂尖的存在，但從整體水平來看，多數還處于大而不強的范圍。舉個簡單的例子，中國有14億人口，而由工信部評出的世界隱形冠軍企業只有500多家，無論是按人口還是按企業數量平均都所剩無幾；而德國只有8000多萬人口，卻擁有了1300多家全球隱形冠軍企業，可見其企業整體治理水平之高和核心競爭力之強非同一般。這種例子在很大程度上反映了中國企業的整體治理水平和核心競爭力較西方發達國家還有很大的差距。2016年，國務院國資委公布了十項改革試點 ，其中八項屬于公司治理改革范疇，2020年開展的“國企改革三年行動方案”也是為落實這十項改革舉措，目的就是提高國有企業的整體治理水平。這說明只有提高企業群體的整體治理水平，才能產生培育企業核心競爭力的適宜環境，才有可能形成優秀企業集中暴發的規模效應。所以，2015年，黨中央提出推進供給側結構性改革，目的就是全社會經濟發展要從數量規模擴張模式向質量效益提高模式轉變，從而改善和提高各類市場主體的整體發展水平。如果說含國有資本的企業整體治理水平很低，那么企業數量再多也沒有用，只會形成經營虧損或浪費資源，國有資本自然也不能保值增值。
國有資本運營公司對于所持股企業的運營或者并購重組企業，很大程度上就是要通過對企業進行人力資本、物理資本和制度資本等各類要素組合去實現，或者通過淘汰落后企業、變現有價值資產等做法，從內、外部用各種手段多管齊下，讓企業實現本質上脫胎換骨，不斷改善和提高國資企業的運營基礎。此外，在公司治理中發揮黨的領導作用也是是重中之重。例如，國資運營公司作為所持國資企業的上級黨組織，必須堅持“兩個一以貫之”的公司治理原則，不能只從產權關系上實現混合所有制，而依然按傳統的監管方法去管理國有資本；不能只從形式上實現了黨的領導融入公司治理，而簡單地用黨組織的領導代替了“三會一層”的公司治理。相對于發達地區而言，欠發達地區的國有資本運營公司更是不能搞形式主義，特別是不能把自己出資人的角色搞成像政府部門一樣的上級領導，對所出資的國有企業更不能用所謂行政命令代替公司治理關系。國資運營公司的使命和責任就是讓有社會主義市場經濟理論特色的公司治理模式真正發揮作用，讓制度的優勢真正轉化成公司治理的優勢，否則就是增加管理成本、降低治理效益，導致國有企業數量越多效果越差。
三是持續推動國有企業彎道超車，在創新中突破。
很多國有企業會面臨基于大膽創新和嚴格監管方面的兩難選擇，這是一個非常復雜的管理難題，越是欠發達地區可能表現得越是突出。如果國有企業的質量不行，數量再多也是低水平重復，不如多幾家高質量的國有上市公司更有意義。就國有企業而言，如果沒有突破常規的創新實踐，傳統國有企業也很難實現本質上的轉型提升和高質量發展。所以，就必須要做一些冒風險的工作，采用彎道超車的辦法才能取得實效，特別是欠發達地區的國有企業更要在大膽創新上想辦法，否則很難超越。那么，如何創新發展呢？這就離不開制度創新、技術創新、組織創新、業務創新、市場創新、價值鏈創新等一系列不循規蹈矩的做法。
一個地區經濟成敗主要看市場主體，而企業的發展很重要的一點是有沒有優秀的企業家，所以中央特別鼓勵企業家的創新精神，2021年，中央出臺的《關于營造企業家健康成長環境弘揚優秀企業家精神更好發揮企業家作用的意見》首次高規格明確了企業家精神的地位和價值，還專門提出了“國有企業家”和“黨員企業家”的概念，并配套出臺了相關的國企管理者創新容錯機制。黨的二十大又再次強調弘揚企業家精神，可見這些針對企業家的制度安排都是希望國有企業要成為敢為人先的創新力量，從而讓更多優秀的國有企業能夠脫穎而出，成為區域經濟發展的引領力量。
國有企業之所以要爭創世界一流，就是想在世界頂級企業圈中構建一支戰必勝、攻必取的中國國企有生力量，這既是考驗有中國特色社會主義市場經濟下的國企制度優勢，也是發揮國有企業引領和帶動作用的必然選擇。因此，國有資本運營公司的使命之一就是要通過各種手段從眾多國有企業中挖掘培育出這支有生力量，以世界一流的榜樣的力量，形成帶動大部分國有企業爭創全國一流、行業一流、地區一流的升級機制。國資運營公司的作用則體現在戰略層面的系統安排上，通過不斷優化調整其持股企業的產業結構，推動建立其抵御內外部風險的能力和機制，還要持續考核提升國有企業的財務投資績效，更要建立良好的企業文化、形成國有企業員工的凝聚力和戰斗力，創造能夠產生更多一流國有企業家的良好營商環境，集中力量培育出地區或全國的產業龍頭企業和有作為的企業家。
地方性國資運營公司應當站在全局高度，結合當地國有企業的實際情況，因地制宜、見招拆招，有針對性地拿出適合當地情況的創新做法，不能形成對發達地區國資運營的路徑依賴，發揮地區優勢要素資源的作用，利用現代科技與專業技術，嘗試新業態、開辟新格局，形成有地區特色和核心競爭力的國資運營新平臺。
來源：國資智庫
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