基礎設施是經濟社會發展的重要支撐。經過多年的投資建設，我國在基礎設施等領域形成了一大批存量資產，為推動經濟社會發展提供了重要支撐。但是，面對當前我國經濟增長內生動力不強、需求仍不足等形勢，須通過大力度盤活存量資產回收資金，解決新增項目投資資金不足問題。
一、盤活存量資產意義重大
經過多年發展，我國基礎設施存量資產超380萬億元，其中約35%屬于有經營性收入的基礎設施資產，合計約120萬億元。若按每年盤活5%計算，將直接變現超5萬億元，加上帶動撬動的新增投資，政策工具效率遠超地方政府專項債券。同時，我國每年有約20萬億元的新增基礎設施投資，所以，統籌盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環，對于提升基礎設施運營管理水平和效率、帶動社會投資、拓寬社會投資渠道等具有重要意義。
盤活存量資產也是擴大有效投資的重要抓手。一方面，有助于拓寬新項目融資渠道，降低地方政府財政壓力，提升基礎設施項目管理和運營水平；另一方面，有助于促進社會資本參與基礎設施項目，豐富市場投資產品等。
2022年5月，國務院辦公廳印發《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》，各地積極響應貫徹落實，河南、安徽、山西、陜西等省相繼發布了盤活存量資產的相關政策，充分挖掘存量資產價值，盤活形成新增投資。
二、盤活存量資產的著力點和發力點
一是精準識別盤活存量資產，圍繞優質存量、老舊閑置、國有企業三大重點領域，充分挖掘存量資產。首先，基礎設施領域存在較好收益的可經營性資產是首選，其中包括地方政府擁有產權清晰的交通收費公路、水利設施、清潔能源基礎設施以及老舊廠房、辦公樓、寫字樓、商鋪門面、商辦樓宇等，此外還有智慧停車場、充電站等新型基礎設施。其次，引入社會投資人對一些準經營項目進行改造升級，如客運站、城市及農村公交、體育館、文化館、孵化園、標準化廠房、倉庫等，提高資產運營水平和效率。再次，通過特許經營方式將存量資產盤活和改擴建新增投資相結合。最后，針對國有企事業單位的“沉睡”資產，如老舊酒店、餐飲、療養院、培訓中心等，通過引入投資人和運營主體等方式進行升級改造，進行市場化專業運營，有效發揮資產效能。
二是創新利用政策和金融工具，針對不同領域和類型的資產精準設計與之相匹配的盤活方式。對于高速公路、倉儲物流和產業園區等權屬清晰、底層資產現金流穩定的項目，可采用基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）方式盤活優質存量資產。針對資產優質且同時具備穩定優質經營性現金流的資產，則可采用特許經營模式。
在項目選取上，優先支持水電氣熱公共服務設施等使用者付費類項目。例如，湖南省長沙市長沙縣白石洞、桐仁橋、烏川、團結四座水庫水資源特許經營權項目，資產估值9.33億元，通過特許經營權轉讓引入社會資本，在特許經營期內由社會資本負責水庫設施的運營和維護，提供供水服務并獲得供水收入。該項目的落地實施具有兩方面的顯著特點。一方面，在市場競爭機制下引入社會資本，利用其先進的技術和管理經驗，能有效提高水庫運營效率和服務品質，降低成本。而由社會資本進行基礎設施的運營管理，能使政府從公共服務的提供者變身監管者，促進向服務型政府轉變。另一方面，該項目通過存量水庫資產的經營權轉讓獲得資金，有利于緩解政府財政壓力，平滑財政支出，并在當下政府傳統融資渠道受限的情況下，為縣域內基礎設施建設開辟新的融資渠道，實現以存量促增量。
三是針對公益性準經營和可經營公共基礎設施存量資產采用政府和社會資本合作(PPP)模式盤活。社會資本可以通過PPP模式取得存量國有資產的所有權、經營權、收益權等，通過創新運營模式、引入先進技術、提升運營效率等方式，有效盤活存量資產。如國家發改委2022年12月公布的24個盤活存量資產擴大有效投資典型案例中，河北省秦皇鳥市污水污泥處理項目、安徽省合肥市十五里河污水處理廠項目、浙江省溫州市域鐵路S1線一期工程項目、深圳市婦兒大廈改造項目均采用了PPP模式，取得了非常好的經濟社會效益和示范效應。
四是通過資產重組盤活存量資產。一方面，鼓勵國有企業依托國有資本投資、運營公司，按規定通過協議轉讓、無償劃轉、資產置換、聯合整合等方式，盤活長期閑置的存量資產；盤活國企存量資產，為老舊資產注入新活力。如2022年，廣州工控企業經營管理有限公司(以下簡稱工控企管)委托廣州產權交易所掛牌"整體轉讓一批機器設備、存貨項目" (以下簡稱資產包)。在2022年全國廢鋼處于下行低迷態勢的背景下，廣州產權交易所嚴格遵循國有企業資產轉讓的相關規定，保持與工控企管的良好溝通協作，廣泛發動市場，資產包最終以4669.76萬元成交，充分發揮了產權市場價值發現作用，助力國企盤活存量資產。
五是針對國資國企，通過引入戰略投資者進行混合所有制改革方式盤活資產化解存量債務。國家發改委盤活存量資產典型案例——山東鐵投集團市場化債轉股方式混改盤活濟青高鐵項目盤活的存量資產為濟青高鐵，線路全長307.9公里，總投資599.8億元，2018年12月全線建成通車。2019年12月，該項目采取股權轉讓方式引入戰略投資者盤活資產，同時通過市場化債轉股降低負債水平。濟青高鐵引進戰略股權資金30億元，其中16.14億元為市場化債轉股資金，由農銀金融資產投資有限公司和中銀金融資產投資有限公司購買濟青高鐵股權，并定向用于償還山東鐵投集團存量債務，降低資產負債率，為提升后續可持續融資能力打下基礎。
六是結合實際挖掘閑置低效資產價值。挖掘閑置低效存量資產價值既是發展的需要，也是區域經濟社會高質量發展的必然要求，目前各地政府均在該領域發力。如浙江省溫州市實施的體育休閑公園改造項目，有效盤活溫州濱江商務區東南部桃花島片區的垃圾場、污水處理廠、糞便處理廠等市政存量資產，通過功能整合、改造提升，大幅改善周邊環境，釋放了城市發展空間；通過“體育+旅游”“體育+裝備”“體育+生態”“體育+教育”等業態融合，延伸產業鏈，促進產業發展，帶動就業崗位約100個。
七是將存量與新建有機結合，統籌全域全要素資源匹配。政府將礦山剝離物、礦石、砂石依法匹配給項目或地方國有企業市場化用于區域重大基礎設施建設，彌補資金缺口，實現項目全生命周期財務自求平衡，也是盤活存量資產資源的一大創新思路。通俗講，就是以資源換項目，今年4月，四川省印發創新投融資體制機制加大水利投入的實施意見，提出梯次推進重大水利工程項目建設，用好信貸政策、專項債券、政策性開發性金融工具等11種投融資建設新模式，破解水利投融資堵點、難題，提供水利工程建設資金保障。其中，明確將河道砂石等涉水工程資產資源的開發權依法注入地方國有企業，彌補相關水利項目的資金缺口。
三、盤活存量資產的模式創新
創新思路與形式盤活存量資產，需要注意以下幾點：
一是盤存量促增量有機結合。全盤梳理、分類規劃，資源資產變現再投資與帶動撬動擴大新增投資統籌系統性規劃。
二是同步融資融智。充分發揮第三方咨詢機構專業力量，引導金融機構提前介入，地方政府負責人牽頭成立工作專班，建立相關溝通對接機制，合力研究、識別、設計、謀劃可以盤活的資產項目。
三是抓好要素保障。堅持目標導向、問題導向和結果導向，做好項目前期準備工作，強化用地、用能、規劃等保障，切實提高項目謀劃落地率，確保項目達產見效。
四是以產業發展為導向。科學規劃產業布局、適配與招引，將產業資源資產排列組合，與基建投融資協同，引入新基建、新能源等新產業，促進并加強固本強基型項目、補網聯鏈型項目、提質擴容型項目、強筋壯骨型項目、蓄勁增能型項目，并通過項目引入產業引導基金等為產業高質量發展賦能。
五是促進盤活存量資產與國企市場化轉型發展相結合。國有企業在資產處置、盤活、運營管理、資產證券化等方面進行改革，可使國有資產在新的歷史時期煥發新的活力，實現資產的保值增值。在盤活資產的同時，通過引入戰略投資人、專業運營團隊和實施混合所有制改革，能夠有效促進國有企業提質增效，促使國有企業真正成為自主經營、自負盈虧、自擔風險的獨立市場主體，公平參與市場競爭。
（作者：梁艦 單位：中建政研集團董事長、中建政研智庫研究院院長）
來源：國資國企新動態
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