國有企業建立外部董事制度，設立董事會，完善法人治理結構，意味著國資委對國有企業管理不再依賴行政命令的直接領導，而是通過董事會進行決策的間接控制，說明我國的國有企業制度將逐步邁向市場化、規范化。而外部董事的引入，能夠推動國有企業制度創新，為國企改革發展提供助力。但就目前來看，國有企業外部董事職能作用尚未得到充分發揮，難以推動國有企業經營管理發生實質性改變。因此，還應加強對如何有效提高國有企業外部董事履職能力的問題研究，加強對制約國有企業高質量發展的因素把握，從而提出有效措施推動國有企業董事會建設發展。
一、外部董事的基本內涵
外部董事是與公司（派駐出資企業）內部董事相對應的一種稱謂，通常是指僅在公司（派駐出資企業）擔任董事和董事會專門委員會成員，不擔任其他職務，且與公司（派駐出資企業）不存在任何直接和間接的商業利益關系，不妨礙其公正履行職務的公司（派駐出資企業）董事會成員。
建立健全公司（派駐出資企業）外部董事制度，可以實現企業的決策權與執行權分開；實現董事會集體決策；實現董事會管理經理層；更好地代表出資人利益，正確處理各方面關系。
關于外部董事，通常會聯想到獨立董事，雖然兩者在在定義、形式、責任上有相似的地方，但是在實踐應用中屬于不同的業務領域，因此產生的法律責任、法律地位也不相同。簡單來說，外部董事是針對我國國有企業建立規范董事會制度而引入，獨立董事則更多地運用在上市公司的治理模式之中，主要針對的是上市公司，這是兩者最明顯的區別。
二、外部董事的履職范圍及依據
一是外部董事應當按照國資監管理機構的指示發表意見、行使表決權。《企業國有資產監督管理暫行條例》（2019年3月2日《國務院關于修改部分行政法規的決定》第二次修訂）第二十二條規定“國有資產監督管理機構依照公司法的規定，派出股東代表、董事，參加國有控股的公司、國有參股的公司的股東會、董事會。國有控股的公司、國有參股的公司的股東會、董事會決定公司的分立、合并、破產、解散、增減資本、發行公司債券、任免企業負責人等重大事項時，國有資產監督管理機構派出的股東代表、董事，應當按照國有資產監督管理機構的指示發表意見、行使表決權。國有資產監督管理機構派出的股東代表、董事，應當將其履行職責的有關情況及時向國有資產監督管理機構報告。”
二是國有企業外部董事應負有忠實義務與勤勉義務。按照《中華人民共和國公司法》第一百四十六條、一百四十七條、第一百四十九條和《中華人民共和國企業破產法》第一百二十五條等有關規定，董事應當遵守法律、行政法規和公司章程，對公司負有忠實義務和勤勉義務，否則，給公司造成損失的，應當承擔賠償責任；董事違反忠實義務、勤勉義務，致使所在企業破產的，自破產程序終結之日起3年內不得擔任任何企業的董事、監事、高級管理人員。
三是部分地方政府對外部董事的職權作出了明確界定。2016年3月24日，四川省人民政府辦公廳印發了《關于深化省屬國有企業董事會改革建立專職外部董事隊伍的意見》（川辦發〔2016〕19號文），對充分認識建立專職外部董事隊伍的重要意義、建立專職外部董事隊伍的基本原則（身份“專職”、能力“專業”、履職“專管”、職責“專用”）、專職外部董事的主要職責、基本任職條件、遴選方式、管理方式、薪酬待遇等作了較為詳盡的列舉式規定，對外部董事的履職范圍的確定具有一定參考性。川辦發〔2016〕19號文規定了專職外部董事應承擔的職責：專職外部董事要按照出資人要求認真履職，忠實維護出資人權益，正確行權，勤勉敬業。貫徹執行中央和省委、省政府以及履行出資人職責機構關于企業改革發展的方針、政策和決議。依法參加任職企業董事會會議，就會議討論決定事項獨立發表意見，并為此承擔受托責任。督促和支持經理層執行落實董事會決策。主動研究和推動企業改革發展的重大事項。向履行出資人職責機構報告履職情況和企業情況。根據《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業國有資產法》和企業章程等規定的其他職責，履職企業要為專職外部董事履職提供必要條件，保障專職外部董事的知情權、決策權、監督權等重要職權。
三、存在的不足
外部董事制度的設計來自于外部監督者更優于內部監督者的理論，認為外部董事可以更好地代表出資人的利益，在避免內部董事與經理人員高度重合，防止“內部人控制”的局面出現方面發揮作用。我們國有企業引入外部董事制度，最終的目的同樣是期望改善公司治理機構，提高公司監督績效，保證國有資產的保值增值。但客觀來看，國有企業規范董事會建設和外部董事發揮作用還存在一些不足，離規范高效的要求、與派駐出資企業高質量發展的需要還有較大差距，主要體現在以下幾個方面:
一是派駐出資企業董事會運行不規范。董事會會前溝通論證、會中充分討論、會后決策跟蹤的工作鏈條存在缺失，會議規范性不夠，會議質量不高。董事會專門委員會長期沒有設立，已有的也是形同虛設，沒有發揮應有的咨詢建議作用。董事會會議缺乏年度計劃和統籌安排，會議經常臨時動議、頻繁召開。董事會會前缺乏與外部董事溝通，常常以事項緊急、工作繁忙為理由臨近開會才將會議材料送至外部董事，而且一送了之，不溝通、不說明，或者溝而不通，導致外部董事在信息極不對稱、研究時間很短的情況下被迫決策。董事會上沒有將黨委會決策意見建議和相關主要考慮充分說明，內部董事也基本不發表意見，董事會研究決定變成了外部董事被動表態。董事會議題材料內容粗糙、必備要件缺失、記錄紀要不規范等問題也比較突出。
二是派駐出資企業對外部董事履職支撐不到位。派駐出資企業各級領導和相關部門對外部董事制度認識不深，甚至有的企業主要負責人不重視規范董事會建設，不注重發揮外部董事作用，導致外部董事履職缺乏必要支撐，缺少應有尊重。有的把外董當“外人¡”，主動服務意識不強，沒有認真執行國資委或派出股東明確的服務保障工作要求，尤其是外部董事參加會議活動清單和應向外部董事提供的信息清單落實不到位，主動組織外部董事調研、培訓、研討更少，服務保障工作就限于通知外部董事參加董事會，嚴重限制了外部董事的充分履職。有的外部董事履職時間精力投入不夠，對企業工作不上心，對企業情況不了解，也影響了企業的決策效率和決策質量。
三是參與派駐出資企業治理的機制尚不健全。外部董事在所派駐企業治理結構中的法律地位不太明確，公司法僅對上市公司獨立董事有所規定，而關于外部董事的概念及相應的權責利并未提及，履職邊界有待進一步規范和完善。外部董事獲取信息的渠道有限，對內無法準確、全面了解派駐企業經營發展情況，工作深度及尺寸很難把握。工作過細，怕影響派駐企業正常工作；工作更多地局限于會議審議事項。董事會工作機制還有待進一步提高。董事會會議形式上，現場會議、視頻會議及傳簽等形式目前尚無統一要求；各派駐企業向外部董事提供的信息材料缺乏統一標準，包括提交董事會審議的事項，各派駐企業之間差異也比較大。
四是外部董事參與決策工作研究深度有待加強。派駐出資企業的議案提交外部董事時間較短，且會議審議的議題較多，很多時候外部董事對企業提供的書面材料都很難充分細致地消化。對投資型項目議題，外部董事在項目投前、投中和投后實地調研工作做得很不夠，目前主要通過對書面材料的審核參與決策，工作還有較大的提升空間。
四、對策與建議
從健全國有企業法人治理結構實踐層面提出，董事會成員中形成以外部董事占多數的局面，有利于厘清董事會和經理層各自的職責邊界，避免董事與經理人員高度重合，實現決策權與執行權的分權制衡。所以，國有企業外部董事的工作非常重要，應該充分發揮決策和監督作用，履職過程中既要考慮派出股東的管理要求，也要考慮派駐出資企業的發展需要。對此，對如何有效提高國有企業外部董事履職能力提出以下幾點參考建議：
一是建立健全派駐出資企業董事會專門委員會及內部審計機構。派駐出資企業董事會應設立專門委員會，一般應設立戰略投資委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會、審計與風險控制委員會，對董事會負責，為董事會決策提供意見、建議，其中薪酬與考核委員會、審計與風險控制委員會應由外部董事組成。在日常工作中將公司戰略規劃、內部控制、其他重大事項及董事會建設等方案的問題形成課題，提交董事會專門委員會研究、分析，并出具專業意見。進一步發揮外部董事的作用，定期或不定期的聽取外部對公司重大事項發表的獨立意見，及時匯報董事會。加強專門委員會常設辦事機構的建設，主辦部門必須對公司合規經營情況和風險事項防范與處理情況有更全面、更深入的了解，協助風險管理委員會和審計委員會更有針對性、更有效率地調整內部控制和風險管理政策。加強董事會下設日常辦事機構的建設，使董事會辦事機構充分發揮職能，為董事會進一步科學決策，為各董事履行職責，提供全面、深入的支持和協助。¢Þ建好內部審計機構。內部審計機構對董事會負責，向董事會報告工作。董事會決定派駐出資企業內部審計機構的負責人，董事長分管內部審計，是內部審計工作第一責任人。
二是進一步規范派駐出資企業董事會會議程序。會議提前通知，議案提前給，讓董事有足夠時間去看去研究。會議議案制作要規范，前置流程要確保履行完整，必須有議案發起部門、主管經理層、法律顧問、總經理、董事長、黨委書記等相關人員的明確書面意見才能上董事會。要保證董事的提問能有回答，要讓相關職能部門列席會議，讓外部董事自由提問，切實保障外董能夠及時了解情況。注意保留履職記錄。派駐出資企業董事會會議記錄應完整、真實。董事會秘書對會議所議事項要認真組織記錄和整理，出席會議的董事、董事會秘書和記錄人應在會議記錄上簽名。外部董事應做好并保留完整的履職記錄（或者工作記錄），記錄內容主要包括：出席董事會會議的情況、與履行出資人職責的機構溝通的情況、開展調研的情況、提出合理化意見及建議的情況、其他勤勉盡責履職情況。
三是董事會議程增加重要事項通報環節。前次會議決議的實施情況（跟蹤）、會議當期經理層工作匯報(報告)、最近期財務報表及分析，以及其他需通報情況的資料。規范派駐企業提交董事會決策的相關信息材料的內容和形式，以克服信息不對稱的影響。每月出資企業行政例會對企業經濟運行情況的分析書面報送全體董事，董事會定期聽取經理層的決議執行情況、生產經營情況報告。
四是保障外部董事對派駐出資企業的調研工作。安排外部董事對派駐出資企業的調研非常重要，能夠讓董事熟悉情況，也能發現問題，發揮董事的作用。專題調研，了解一些專門問題。比如，與相關部門和人員進行直接座談交流，提出有針對的建議，也能對風險風控提出具體要求。通過座談會等形式，了解派駐出資企業情況，破解派駐出資企業內部人控制造成的信息閉塞問題，暢通外部董事就重要戰略問題、重大風險問題、重大投資項目、重要人事任免及時向出資人反饋意見。對于投資類項目，派駐出資企業提前讓外部董事參與投資項目前期工作中，發揮好外部董事的專業知識作用。
五是加強對外部董事的培訓工作。創新培訓形式，構建“線上+線下”教育培訓模式，國有企業外部董事教育培訓應充分利用新科學技術，有效地開展外部董事教育培訓。培訓專題應緊緊圍繞外部董事參與董事會“定戰略、作決策、防風險”的核心功能，包括但不限于對應列出有關專題的關鍵要點、構架、界限和實施路徑。例如，投資決策及管理、產權類、財務資金管理類、擔保類、高管績效與薪酬管理類等5大類審議議案，企業章程管理、企業內部控制、企業風險管理、企業合規管理等4大類防風險議案。派出國有企業每年舉辦1次“外部董事論壇”活動，促進相互交流和學習。建議采用“4個1”模式，即征集一批研究論文及案例，邀請行業專家學者評選一批優秀論文，現場交流一批優秀論文，出版印刷一期論壇專輯。
六是探索建立外部董事對董事會規范運行情況的考核評價機制。積極探索開展外部董事對派駐出資企業董事會規范運行情況的考核評價機制，包括議案否決情況和執行情況，現場會議占比，會議通知時間合規，議案規范性，是否存在應上而未上董事會情況等，促進派駐企業董事會工作機制和水平的提高。
來源：國資智庫
網址：https://baijiahao.baidu.com/s?id=1762950496632399805
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