盤活存量國有資產，是國資國企更好服務新發展格局的重大戰略舉措。國家“十四五”規劃綱要提出，要“有效盤活存量資產，形成存量資產和新增投資的良性循環”。2022年，相關政策密集出臺。存量國有資產盤活、統籌存量和增量資產已成為各級國資監管機構的重要訴求。在此背后，也顯示出了國資國企改革著力點和地方投融資模式的轉變趨勢。
存量國有資產盤活進入系統推進新階段
2022年開始，相關政策體系逐步深化完善。
一是多項政策密集出臺。從國務院到相關部委，多項重要政策出臺。其中，2022年5月國務院辦公廳發布的《關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》(19號文)和10月財政部發布的《關于盤活行政事業單位國有資產的指導意見》(124號文)分別為中央各部委及地方政府盤活存量國有資產和行政事業單位資產的綱領性文件。
二是文件指導性明顯增強。19號文和124號文兩大文件的工作流程、具體要求和機制保障都較明確，措施實、操作性強，便于各地政府結合實際對國家政策進行本地化和細化。
三是擴大了國資盤活的覆蓋范圍。什么叫“存量國有資產”，官方文件并無確切定義。過往存量資產盤活往往聚焦于國有企業資產，重點是國資委牽頭的國企低效資產盤活和發改委牽頭的基礎設施領域盤活。
本輪推動中，一方面擴充了國有企業存量資產盤活的重點門類。除基礎設施領域外，還將目光轉向了綜合交通樞紐改造、工業企業退城進園等盤改結合的項目，國有企業開辦的酒店、餐飲和療養院等非主業資產，以及老舊廠房、文化體育館、閑置土地等;另一方面，除經營性國有資產外，也將行政事業性國有資產納入其中。
伴隨內外部環境變化，存量國有資產盤活意義更加凸顯，這背后有五個重要的驅動力。
一是契合高質量發展階段地方政府投融資和國資運作模式轉變的新形勢，即從行政化到市場化，從土地財政到稅收財政、股權財政，從負債驅動到權益投入，從管資產到管資本。
二是可緩解部分國企和地方政府的債務風險和財政收支壓力。
三是滿足新時期國資國企改革發展尤其是提質增效的需求，包括優化資產布局、激發資產活力和運行效益、提升投資有效性、契合央企“一利五率”考核導向等。
四是解決穩增長、穩投資和發展難題，希望借回收資金用于新增投資建設項目，同時吸引民營企業的參與，以推動重點項目建設和重點區域發展。如在財政預算資金投入和全社會固定資產資金投入放緩、地方政府大幅舉債投資的可持續性減弱的背景下，資產盤活可通過產權交易、REITs、資產證券化、基金等方式增加收入進項，有望成為后續基建投資增量資金的重要拓展源。
五是存量資金在經歷數年盤活后，挖潛空間已較小，多地著手規范行政事業單位和國資國企的資產盤活及收益上繳，存量資產資源的盤活進入深水區。
各地各級盤活實踐差異化明顯
實踐中國有資產盤活主要分為經營性國企資產盤活和行政性事業資產盤活兩條線，考慮到行政事業單位國有資產盤活方式偏向內部流通，而且國有資產中國企資產總量和占比較高，經營性存量國有資產盤活是當前的重點、難點，也將成為新一輪深化國企改革的重點之一。
存量國有資產盤活相關政策，在國家層面呈現四大突出特點：
一是促盤活和防風險同步發力。推進存量資產盤活的同時，并未放松績效導向和風險管控要求，突出強調在盤活國有存量資產中要“嚴禁新增地方政府隱性債務”“嚴防國有資產流失”。
二是擴大有效投資是核心目的。從盤活資金用途上看，主要用途包括化債、穩投資、支持重大區域戰略落實等，其中新增投資是核心，強調把回收資金用于重點領域建設，形成新的有效投資，實現良性循環;而化債則主要針對部分政府債務率較高、財政收支平衡壓力較大的地區和債務負擔重的企業。
三是重點領域、區域、企業先行先試，再逐漸鋪開，強調絕非“一哄而上”。
四是分類盤活，提升國有資產運營水平。19號文明確提出，要靈活采取多種方式來有效盤活不同類型的存量資產。
國家相關文件為各級政府進一步盤活國有資產提供了統一指導。2022年7月以來，多省市積極跟進出臺相關政策。地方政策整體遵循國家政策框架，同時呈現出六個特色：
一是通過盤活資產來化債、緩解財政壓力的意愿更為強烈。
二是突出層級差異，多地根據省市縣級特點分層確定重點盤活領域。
三是突出強調PPP和資產證券化工具。
四是重點領域更為細化，關注城市更新、保租房建設、“一老一小”領域、資產盤活與招商引資和產業轉型的結合等。
五是科學的頂層設計和整體推動，強調地方國企尤其是兩類公司發揮功能作用。
六是強化數字創新在資產管理和資產交易方面的賦能。
同時，因經濟發展水平、存量資產特征等實際情況差異，區域間方向側重和推動進程也有所差別，如發達地區相對更側重對社會資本的撬動與資產增值后的超額收益，模式的選擇空間更廣，創新也更活躍，如Pre-REITs基金等政府基金模式、兩類公司模式等，而欠發達地區仍較多聚焦債務的化解和彌補新增投資缺口。
部分省市亮點突出，特色鮮明。整體來看，安徽、陜西、紹興等地的方案較為細致且目標明確，對其他地方的參考借鑒意義較大。
具體舉措上多有創新，模式創新方面，如安徽省提出的以委托或購買服務方式舉辦非營利性托育機構、引導工業低效土地進入土地二級市場，金融手段創新如市場化設立盤活存量資產基金(陜西、河南)、部分放開PPP限制(河南)、機制化項目梳理和推進金融機構投融資對接(安徽)，制度創新如放開市政公用基礎設施市場準入(山西)、將盤活工作納入國資考核(天津、安徽)、建立健全容錯糾錯機制和正向激勵機制(天津、紹興)等。各具特色的區域政策為資產盤活累積經驗。
多方協同和分類推進存量國有資產盤活
我們關注到，盡管存量國有資產盤活已經取得突出成效，但仍存在一些制約因素。在此背景下，我們有如下建議。
首先，存量國有資產的盤活是一項系統性工程，既需要單體企業發力，也需要各參與主體協作共贏。盤活主要涉及地方政府、國有企業、金融機構、社會資本、服務機構、盤活平臺這六類參與方。
其中，地方政府和國有企業是主要的資產盤出方或整體推動方;
社會資本是主要的買入方、資金融出方或資產運營管理方;
金融機構是盤活存量資產的資金融出方或金融服務提供方;
服務機構提供第三方專業化服務，包括專業咨詢機構、會計師事務所、律師事務所、評估機構、稅務咨詢、審計機構等;
盤活平臺發揮資產價值和投資者發現功能，為資產的盤活和流通提供優質平臺，創新交易產品和交易方式，包括各類產權交易所、公共資源交易中心、股權交易中心、證券交易市場、交易商協會等。
其次，需結合資產屬性和經營情況分類盤點推進。國有存量資產類型多、涉及面廣、需盤活成因不同，需有分類盤點推進的思維。從資產屬性出發，我們可將待盤活資產劃分為現金類、資源類、金融類、經營項目類四大類;從經營情況和開發潛力出發，可分為強收益能力、低效待提升、無效待處置三大類。
結合各地的實踐經驗，存量國有資產盤活需根據資產屬性和經營情況進行盤點整合及排序分類，并在此基礎上匹配相應的盤活路徑。
如針對收益能力高的資產，重點通過REITs、資產證券化、PPP、打包注入上市公司等金融工具及市場化手段進行自我造血，促進“資產—資金—資產”的投融資良性循環;
針對低效待提升資產，通過改擴建、功能再開發、城市更新、整合資產、混改、引入戰略投資方和專業運營管理機構等方式，提升存量資產的運營管理能力和價值品質;
針對無效待處置資產，依托地方AMC、兩類公司和產權交易所等，通過整合、承包、租賃、拍賣、轉讓等方式，讓賬面成本較低的資產，按照合理的市場價格盤活。
以老舊居民樓和廠房盤活為例，各地轉型提升，改造用于康養、人才公寓、保租房已成熱點趨勢，操作模式既有國企操刀，如中國寶武集團全資子公司以盤活集團存量不動產和城市鋼廠轉型釋放的土地資源為依托，推進“廠區-園區-城區”協同發展;也有與第三方合作，如五礦集團與北京龍湖合作，將閑置資產改造為租賃住房(北京龍湖冠寓亞運村關莊店)，出租率高達95%。
盤活存量國有資產幾個重點模式分析
國辦19號文針對性地提出了包括公募REITs、PPP、產權交易、兩類公司、兼并重組、盤活存量和改擴建有機結合、挖掘閑置低效資產價值等七種盤活方式，實踐中還有資產證券化、資產管理、私募股權基金等金融手段。目前各地多通過公募REITs、資產證券化、PPP、產權交易、基金方式獲取增量資金。
其中，公募REITs主要分布在一二線城市基礎設施領域，但隨著政策力度持續加碼，縱深發展可期，其意義不僅在于融資，也可幫助重資產國企實現輕資產運營、提升及輸出管理能力。
資產證券化相對REITs模式門檻要低、應用范圍更廣，受到地方政府高度關注，與此同時，政策鼓勵創新拓展資產證券化盤活存量具體方式，知識產權資產證券化等模式創新或將加速。
地方對PPP模式的需求和積極性較高，多地提出要探索創新PPP盤活模式，尤其是在TOT(經營權轉讓)、OM(委托運營)模式等領域。
但重難點之一在于監管態度，如果后續政策有序規范放開，PPP(TOT/OM)模式或將升溫，尤其是在“具有長期穩定經營性收益”的特許經營權領域。
此外，限制PPP模式大規模應用于國有資產盤活的約束條件，還包括目前各地政府存量PPP項目的支出責任普遍臨近觸發10%的一般公共預算支出紅線，后續仍需關注監管動態以及PPP模式在國有資產盤活場景中的實際應用效果。
產權交易模式所適用資產范圍最廣，在三四線城市和市縣級應用廣泛。政策方面積極推進國有資產規范交易。如2022年6月，國務院國資委印發《關于企業國有資產交易流轉有關事項的通知》，進一步細化了國有資產交易流轉中的有關事項。實踐方面，各地發力產權市場建設，提升區域產權交易機構對盤活資產的全鏈條服務能力;加快建設統一大市場背景下，跨區域產權交易機制也在加速形成。
如2023年1月上海市、江蘇省、浙江省、安徽省國資委聯合出臺《長三角產權交易共同市場建設方案》，將在央國企權益類(產權轉讓、企業增資)業務、知識產權等領域進行長三角跨區域合作。
私募股權基金模式憑借可撬動社會資本、或有戰略協同資源、資金期限相對較長與資產久期較為匹配等優勢，成為當前各地改造存量資產、實現轉型提升的一個新的關注點。
多地盤活文件提出要組建盤活存量資產基金(河南、陜西)、城市更新基金(陜西)、Pre-REITs基金(浙江、廣東、上海等)等;實踐方面，還出現了“基金+基建盤活”“基金+國有存量土地盤活”等投資新模式。如四川華西集團與央企子公司合作，于2022年底共同出資12億元組建母基金，投資華能集團大量已搬遷火電站土地資源盤活項目，同時還將通過設立專項子基金進一步引入四大資管公司、銀行等金融資本，預計帶動超過百億元的產業園區投資建設。
此外，2023年2月，證監會啟動不動產私募投資基金試點，考慮到國有企業具有大量不動產存量資產或建設需求，預計其中的優質國企也將積極爭取試點，拓寬私募基金盤活保障性住房、基礎設施項目新渠道。
需注意的是，資產盤活并非一蹴而就之舉，實操運用中往往還存在一些較棘手的問題。比如搶手的資產不需要盤活，沒人要的資產難以盤活，以及金融服務模式尚待豐富創新。此外，推動中也面臨合規性考驗，如是否涉及新增隱性債務或虛增財政收入、是否造成國有資產流失等。如何把握好風險防范和盤活推動的關系，如何結合資產基礎和區域發展實際進行模式創新，考驗著監管者與所有盤活參與主體的智慧。
來源：國資國企新動態
網址：https://mp.weixin.qq.com/s/UAjnIQzZUwbqEY8Sb604MQ
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